Perbedaan Peraturan Pemerintah (PP) dan Peraturan Presiden (Perpres)

Banyak orang yang membaca undang-undang kerap menemukan frasa "diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah" atau "diatur lebih lanjut dengan peraturan presiden". Lalu, apa sebenarnya yang membedakan peraturan pemerintah (PP) dan peraturan presiden (perpres) jika keduanya sama-sama berfungsi sebagai aturan pelaksana undang-undang? Cakupan apa yang membuat keduanya berbeda? Artikel ini mengulasnya.

Kedudukan PP dan Perpres

Peraturan pemerintah ("PP") dan peraturan presiden ("perpres") sama-sama merupakan peraturan perundang-undangan yang secara hierarkis berada di bawah undang-undang dan sama-sama ditetapkan oleh presiden.[1]

Meskipun demikian, keduanya tidak dapat disamakan begitu saja. PP dan perpres memiliki kedudukan, dasar kewenangan, fungsi, serta ruang lingkup materi muatan yang berbeda satu sama lain.

Peraturan Pemerintah (PP)

PP adalah peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.[2]

Secara konstitusional, PP memiliki landasan yang tegas di dalam Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ketentuan itu menegaskan bahwa presiden menetapkan PP untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Dengan kata lain, PP pada dasarnya berfungsi sebagai instrumen untuk menjabarkan norma undang-undang agar dapat dilaksanakan secara lebih operasional.

Dalam kerangka ini, PP bukanlah peraturan yang berdiri sendiri tanpa kaitan dengan undang-undang. PP merupakan peraturan pelaksana yang harus memiliki keterkaitan dengan norma yang hendak dijalankan. Oleh karena itu, materi muatan PP adalah materi untuk "menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya".[3]

Maksudnya, PP ditetapkan untuk menjalankan perintah undang-undang atau untuk menjalankan undang-undang sepanjang diperlukan, dengan tidak menyimpang dari materi yang diatur dalam undang-undang yang bersangkutan.[4]

Kedudukan PP juga ditegaskan dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam hierarki peraturan perundang-undangan, PP berada di bawah undang-undang dan di atas perpres. Konsekuensi hukumnya, materi perpres tidak boleh bertentangan dengan PP, sedangkan materi muatan PP tidak boleh bertentangan dengan undang-undang.

Peraturan Presiden (Perpres)

Perpres adalah peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh presiden untuk menjalankan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dalam rangka menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.[5]

Perpres diatur dalam Pasal 13 UU 12/2011, yang menyatakan bahwa materi muatan perpres berisi materi yang diperintahkan oleh undang-undang, materi untuk melaksanakan PP, atau materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.

Dengan demikian, cakupan perpres tidak semata-mata sebagai peraturan pelaksana PP. Perpres juga dapat digunakan presiden untuk menjalankan fungsi pemerintahan, sepanjang kewenangannya memiliki dasar hukum dan materinya tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.

Perbedaan Pokok PP dan Perpres

Pada dasarnya, PP menjawab kebutuhan mengenai bagaimana suatu ketentuan undang-undang dijalankan. Sementara itu, perpres memiliki ruang yang lebih luas dalam penyelenggaraan pemerintahan, termasuk sebagai peraturan pelaksana PP dan sebagai instrumen untuk melaksanakan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Secara sederhana, PP lebih dekat dengan fungsi "menjabarkan undang-undang", sedangkan perpres lebih dekat dengan fungsi "menyelenggarakan pemerintahan dalam koridor hukum yang telah ditentukan".

Perbedaan tersebut juga tampak dari materi muatannya:

• PP dapat memuat ketentuan teknis yang diperlukan agar perintah atau norma undang-undang dapat dilaksanakan. Misalnya, ketika undang-undang membutuhkan pengaturan lebih lanjut mengenai tata cara, mekanisme, standar, persyaratan, atau pelaksanaan suatu kewajiban, pengaturan itu pada prinsipnya dapat ditempatkan dalam PP sepanjang merupakan penjabaran dari undang-undang.
• Perpres dapat mengatur penyelenggaraan pemerintahan, koordinasi kebijakan, kelembagaan, atau pelaksanaan kebijakan pemerintahan, sepanjang memiliki dasar kewenangan yang tepat.

Ringkasnya, PP merupakan instrumen presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Sedangkan perpres merupakan instrumen presiden untuk melaksanakan perintah peraturan yang lebih tinggi, melaksanakan PP, sekaligus menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.

Persoalan Tumpang Tindih Pengaturan PP dan Perpres

Persoalan muncul ketika batas pengaturan antara PP dan perpres sebagaimana diuraikan di atas tidak dijaga. Dalam praktik, ada perpres yang memuat substansi sangat teknis dan langsung mengoperasionalkan undang-undang, padahal substansi seperti itu secara sistematis lebih tepat ditempatkan dalam PP. Di sisi lain, ada pula PP dan perpres yang mengatur objek yang sama dengan substansi yang saling beririsan.

Kondisi seperti ini dapat menyulitkan masyarakat maupun aparatur pemerintahan dalam menentukan peraturan mana yang menjadi dasar utama pelaksanaan suatu kebijakan.

Menurut hemat kami, tumpang tindih pengaturan antara PP dan perpres dapat dicegah melalui tiga cara:

1. Kejelasan delegasi. Setiap delegasi pembentukan peraturan dalam undang-undang perlu dirumuskan lebih jelas, termasuk menentukan jenis peraturan yang digunakan serta ruang lingkup materi yang dapat diatur.
2. Harmonisasi substantif. Harmonisasi harus dilakukan secara substantif, bukan sekadar pemeriksaan administratif. Rancangan PP dan perpres perlu diuji secara vertikal dan horizontal untuk memastikan tidak terjadi duplikasi maupun pertentangan.
3. Penguatan evaluasi. Evaluasi terhadap peraturan yang sudah berlaku perlu diperkuat agar regulasi yang tumpang tindih dapat segera diselaraskan.

Upaya tersebut bertujuan menghindari tumpang tindih norma antara PP dan perpres yang dapat menimbulkan ketidakpastian, membuka peluang perbedaan penafsiran, bahkan berpotensi memunculkan konflik norma.

Demikian ulasan dari kami, semoga bermanfaat.

Dasar Hukum

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
3. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
4. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Catatan kaki:

[1] Lihat Pasal 1 angka 5 dan 6 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ("UU 15/2019").

[2] Pasal 1 angka 5 UU 15/2019.

[3] Pasal 12 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ("UU 12/2011").

[4] Penjelasan Pasal 12 UU 12/2011.

[5] Pasal 1 angka 6 UU 15/2019.