Membedakan Peraturan Pemerintah (PP) dan Peraturan Presiden (Perpres)

Saat membaca sebuah undang-undang, kita kerap menjumpai ketentuan yang menyatakan bahwa suatu hal "diatur lebih lanjut" oleh peraturan pemerintah atau oleh peraturan presiden. Pertanyaannya, apa sesungguhnya perbedaan mendasar antara keduanya, mengingat sama-sama berperan sebagai aturan pelaksana undang-undang? Dan cakupan materi seperti apa yang memisahkan PP dari perpres?

Intisari Jawaban

Peraturan pemerintah ("PP") dan peraturan presiden ("perpres") adalah dua jenis peraturan perundang-undangan yang posisinya sama-sama di bawah undang-undang dalam hierarki peraturan perundang-undangan, dan keduanya sama-sama ditetapkan oleh Presiden.

Meskipun demikian, PP dan perpres ternyata berbeda dari sisi kedudukan, dasar kewenangan, fungsi, serta ruang lingkup materi muatannya.

Peraturan Pemerintah (PP)

PP didefinisikan sebagai peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya, sebagaimana termuat dalam Pasal 1 angka 5 UU Nomor 15 Tahun 2019.

Dari sisi konstitusional, keberadaan PP memiliki pijakan yang eksplisit pada Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, yang membenarkan Presiden menetapkan PP demi menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Artinya, PP pada hakikatnya adalah sarana untuk merinci norma undang-undang agar pelaksanaannya berjalan lebih operasional.

Dengan kerangka tersebut, PP tidak dapat dipandang sebagai peraturan yang berdiri sendiri tanpa kaitan dengan undang-undang. Ia adalah peraturan pelaksana yang wajib mempunyai keterkaitan dengan norma yang hendak dijalankan.

Materi muatan PP ditujukan untuk "menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya". Maksudnya, PP dibentuk guna menjalankan perintah undang-undang, atau untuk menjalankan undang-undang sepanjang diperlukan, tanpa boleh menyimpang dari materi yang telah diatur dalam undang-undang yang bersangkutan. Hal ini bersumber dari Pasal 12 UU Nomor 12 Tahun 2011 beserta penjelasannya.

Kedudukan PP dalam hierarki ditegaskan pula pada Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011: PP menempati posisi di bawah undang-undang dan di atas perpres. Konsekuensi hukumnya, materi muatan perpres tidak boleh bertentangan dengan PP, sebagaimana materi muatan PP tidak boleh bertentangan dengan undang-undang.

Peraturan Presiden (Perpres)

Adapun perpres didefinisikan sebagai peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan, sesuai Pasal 1 angka 6 UU Nomor 15 Tahun 2019.

Ruang lingkup perpres diatur dalam Pasal 13 UU Nomor 12 Tahun 2011, yang memuat tiga jenis materi muatan perpres, yaitu materi yang diperintahkan oleh undang-undang, materi untuk melaksanakan PP, serta materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.

Dengan demikian, fungsi perpres tidak terbatas sebagai peraturan pelaksana PP semata. Perpres juga dapat digunakan oleh Presiden untuk menjalankan fungsi pemerintahan, sepanjang kewenangannya memiliki dasar hukum dan materinya tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.

Perbedaan Pokok PP dengan Perpres

Pada dasarnya, PP hadir untuk menjawab kebutuhan tentang bagaimana sebuah ketentuan undang-undang dijalankan. Sebaliknya, perpres memiliki ruang gerak yang lebih luas dalam penyelenggaraan pemerintahan, mencakup peran sebagai peraturan pelaksanaan PP sekaligus pelaksana perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Secara sederhana, PP lebih berkait erat dengan fungsi "menjabarkan undang-undang", sementara perpres lebih dekat dengan fungsi "menyelenggarakan pemerintahan dalam koridor hukum yang telah ditentukan".

Perbedaan itu juga tampak dari materi muatannya. PP dapat memuat ketentuan-ketentuan teknis yang diperlukan agar perintah atau norma undang-undang benar-benar dapat dilaksanakan. Sebagai contoh, apabila undang-undang membutuhkan pengaturan lebih lanjut menyoal tata cara, mekanisme, standar, persyaratan, atau pelaksanaan suatu kewajiban, pengaturan demikian pada prinsipnya dapat ditempatkan dalam PP, sepanjang merupakan penjabaran dari undang-undang tersebut.

Sementara itu, perpres dapat mengatur penyelenggaraan pemerintahan, koordinasi kebijakan, kelembagaan, maupun pelaksanaan kebijakan pemerintahan, sepanjang dasar kewenangannya tepat.

Dapat dirumuskan sederhana demikian: PP merupakan instrumen Presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya, sedangkan perpres merupakan instrumen Presiden untuk melaksanakan perintah peraturan yang lebih tinggi, melaksanakan PP, dan menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.

Persoalan Tumpang Tindih Pengaturan dalam PP dan Perpres

Persoalan mulai muncul apabila batas pengaturan antara PP dan perpres seperti diuraikan di atas tidak dijaga.

Dalam praktiknya, kita dapat menemukan perpres yang memuat substansi sangat teknis dan secara langsung mengoperasionalkan undang-undang, padahal substansi semacam itu secara sistematis lebih layak ditempatkan dalam PP. Di sisi lain, terdapat pula PP dan perpres yang mengatur objek yang sama dengan substansi yang saling beririsan. Kondisi seperti ini menyulitkan masyarakat maupun aparatur pemerintahan dalam menentukan peraturan mana yang menjadi dasar utama pelaksanaan suatu kebijakan.

Untuk menghindari tumpang tindih pengaturan antara PP dan perpres, ada tiga langkah yang dapat ditempuh. Pertama, setiap delegasi pembentukan peraturan dalam undang-undang perlu dirumuskan secara lebih jelas, termasuk menetapkan jenis peraturan yang digunakan serta batas materi yang boleh diatur. Kedua, harmonisasi harus dilakukan secara substantif, bukan sekadar pemeriksaan administratif; rancangan PP dan perpres perlu diuji secara vertikal maupun horizontal untuk memastikan tidak terjadi duplikasi atau pertentangan. Ketiga, evaluasi terhadap peraturan yang sudah berlaku perlu diperkuat agar regulasi-regulasi yang tumpang tindih segera diselaraskan.

Langkah-langkah tersebut bertujuan mencegah tumpang tindih norma antara PP dan perpres, yang dapat menimbulkan ketidakpastian hukum, membuka ruang perbedaan penafsiran, bahkan berpotensi memicu konflik norma.

Demikian ulasan ini kami sampaikan, semoga memberikan manfaat. Untuk membaca naskah lengkap peraturan-peraturan yang dirujuk di atas, silakan kunjungi halaman peraturan di situs Meridian Hukum.

Dasar Hukum

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
3. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
4. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.